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王伟:信用法治视角下的共享经济监管
2022年5月12日来源:《法学论坛》
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共享经济(SharingEconomy)是近年来我国经济发展的一种新业态、新模式。国家信息中心分享经济研究中心发布的报告显示,我国共享经济的发展势头迅猛。共享经济通过整合线上线下闲散资源,从而达到资源的二次商品化,在盘活闲散资源、促进就业、增加商品供给等方面发挥了重要作用。

与此同时,由于共享经济对于传统经济运行模式的颠覆,产生了监管的时滞。建立在传统经济运行模式语境下的监管制度,并不能对共享经济发展所带来的一系列问题作出有效回应。就共享经济监管而言,基本的共识是,共享经济当然适用法律的监管。但是,应当建立怎样的监管机制,如何平衡多方利益,妥善处理创新与制度之间的紧张关系,成为了一个亟待解决的重要问题。从共享经济的运行规律来看,信用机制对于交易达成产生了重要作用。

在共享语境中,参与者作为互不相识的陌生人,通过平台撮合达成交易,其交易需要建立在信任机制之上。而共享经济的发展,同样离不开制度的支持,以信用机制为基础,构建契合共享经济的监管规则,重构共享经济的监管模式,是新时代共享经济健康发展的内在要求。

笔者在本文着重分析共享经济面临的法律规制困境,并结合共享经济的特点,提出了在信用法治视角下的理论框架,在此框架下构建针对共享经济信用机制的基本路径。

一、共享经济的法律规制之困境

困境一,共享经济发展所需要的制度环境仍然不够成熟。随着“十四五”期间我国新发展格局的加速构建,扩大内需战略和深化供给侧改革不断推进,共享经济将迎来更加广阔的发展空间。与之形成对比的是,共享经济规制的立法和制度环境却尚未发展成熟。这就容易导致几种倾向,一是固守传统监管思维,将传统行业的监管标准简单套用到共享经济这一新业态的监管当中;二是过于强调“包容审慎”监管中的“包容”,忽略了“审慎”,从而导致共享经济的一些细分行业存在监管缺位。共享经济在前几年的繁荣很大程度上是受益于我国巨大的市场优势和网民大国红利。在经历了“跑马圈地”的野蛮生长之后,共享经济理应回归到理性的发展阶段,尤其是在共享经济监管制度环境的构建过程中,“包容”与“审慎”不可偏废。以提升监管的“有效性”为目的,完善共享经济监管的立法和制度环境,成为共享经济健康发展的重要基石。

困境二,以分业管理为特征的监管体制难以完全适应共享经济深度融合的新要求。共享经济以数字技术为依托,数字技术的渗透性、扩散性和融合性促进各个产业横向扩展和纵向延伸,延长了产业链。同时集聚不同业态的平台促进了各个产业之间的相互渗透融合,产业之间、地域之间的界限开始变得模糊。共享经济跨行业、跨地域的特征增加了规制的协调成本。我国的监管体系是以大工业化生产的市场分工而构建起的分业监管模式,该模式具有条块分割的特点。

但在当下数字革命的推动之下,共享经济与其他产业深度融合,分业监管模式呈现出“碎片化”特征。例如,针对共享单车的监管,就涉及到交通运输、市场监管、工信、公安等多个部门。但是“政出多头”不仅降低了监管效率,而且还导致出现监管“死角”与监管重叠并存的局面。在共享经济时代,创新离不开跨界融合,各级行业主管部门对共享经济的监管边界、监管目标和监管定位的认识存在诸多困惑和分歧,部门间职责交叉大量存在,监管越位、监管缺位与错位问题不断,这就导致传统的行业分业管理模式与共享经济的发展要求不相适应。

此外,以互联网作为支撑的共享经济具有全地域的特征,其服务范围往往是全国性甚至是世界性的,这对传统的属地管理的监管体制带来了挑战。如果按照传统的地域监管模式,在全国范围开展服务,需要向每个服务的地方申请行政许可,接受当地交通部门的行政监管,这对平台公司来说,时间与管理成本巨大,经营优势也会大打折扣,容易抑制新经济的活力。

困境三,相关立法及政策未能有效回应共享经济发展的新要求。2017年7月,国家发展改革委联合八部门出台的《关于促进分享经济发展的指导性意见》(发改高技〔2017〕1245号),对共享经济的相关定位与发展进行了宏观方面的布局;2019年,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(国办发〔2019〕38号),要求从市场准入、监管方式、鼓励新业态发展、优化平台经济发展环境、保护参与者的合法权益等五个方面促进共享经济健康发展。而目前针对共享经济中的法律关系、责任承担、监管规则等内容均是在现有的法律框架下进行类推适用,包括《民法典》《消费者权益保护法》《电子商务法》《反不正当竞争法》《产品质量法》等。

除此之外,还有专门针对具体行业的管理办法,如针对网约车的《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》、针对民宿的《成都市关于促进民宿业健康发展的指导意见》。这些制度规范尽管在一定程度上对共享经济发展提供了制度上的指引,但是制度的碎片化又导致出现了诸多灰色地带和监管盲区。当前,法律规范的稳定性与共享经济新业态的发展之间存在着内在矛盾,主要体现在两个方面:

一是既有立法存在调整的空白或疏漏。如共享单车、共享充电宝等出现的故意毁损、丢弃、占为私有,目前也只能按照《民法典》中关于侵权责任等相关规定进行处置,这种民事法律的救济属于事后救济,维权成本较高。共享资源的提供者处于对前述风险的预防,会要求用户支付一定金额的押金,以解决双方的信任问题。但是押金模式会造成资金池问题,加上相关立法及时规制,由此引发了诸如ofo退押金等难题。

二是对于灰色地带的调整更倾向于采取高强度的管理手段。例如,《行政许可法》第15条第2款规定地方的行政立法“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。而针对网约车的监管,出现了对网约车的车辆规格、牌照以及司机准入门槛进行详细规定,要求“京人京牌”“沪籍沪车”等做法,为市场准入进一步增加诸多门槛,不尽符合共享经济的发展趋势和法治要求。有观点认为,这些问题具有一定的阶段性,随着技术的演进、模式的优化、市场机制的进一步完善,这些风险自然而然会得以消除。但是,由于现有的制度不健全,公民的诸多维权诉求得不到有效的回应,不仅难以维护公民合法权益,也容易导致社会信任度的降低。

困境四,传统的线下监管方式难以满足共享经济发展的新要求。共享经济的海量交易增加了规制的监控成本。共享经济通过互联网平台将用户进行链接,参与的规模与数量无疑是巨大的。传统的以文件审批、现场执法为主要方式的线下监管模式在面对共享经济海量用户、海量数据时,显得力不从心。一方面,通过前置行政许可,可以对重点行业进行许可准入监督,但是共享经济中参与主体广泛,从业者人数多,行业复杂,数据变化复杂,给资源紧缺的行政监管部门带来了巨大的监管压力与冲击;另一方面,传统的“人盯人”的监管执法方式以及通过年检、消费者投诉、行政处罚等方式具有一定的事后性,无法满足即时的监管需求。因共享经济的各种表征有别于传统的经济形态,从而出现了众多的监管“灰色地带”。

针对于这些灰色地带,如何进行有效监管并未在实践中达成高度共识,这也容易导致共享经济监管出现地域性、保守性等问题,将针对传统经济形态的监管思维、监管方式作用于这种新兴的商业模式之中,不仅难以起到良好的治理效果,反而可能抑制共享经济的发展。因此,对共享经济这种新的经济形态,有必要遵循审慎包容的理念以及共享经济的内在发展规律,在法律规制方法上进行监管创新。

二、信用法治:共享经济监管的可能框架

(一)信用与市场监管的法治解读

在市场监管的发展过程中,互联网经济的崛起“本质上改变了人与人连接的场景与方式,推动社会关系网络从差序格局、团体格局向开放、互动的复杂分布式网络转型,引发了社会资源分配规则及权力分布格局的变迁。”政府不再依赖传统科层式监管方式对市场进行管理,而是更多地通过与其他市场主体进行合作的方式发挥监管职能。

市场经济的多元治理主要依靠恰当的制度安排,信用机制恰好将多元治理的理念、方式有机地嵌入其中,在市场经济监管场域之下为公权与私权的合作提供了适宜的制度框架,成为了连接政府监管与市场自治的重要纽带。近年来,我国提出建立以“双随机、一公开”和“互联网+监管”为基本手段,以重点监管为补充,以信用监管为基础的新型监管机制。由此,信用监管成为“放管服”改革乃至于整个政府治理体系的重要基础,这就为变革共享经济治理机制提供了全新的思路。

在监管工具选择方面,信用和法律作为维持市场秩序的两种基本手段,共同对交易行为和市场机制提出规范性要求,作出制度性安排。二者互为替代,同时互为补充,并在某种方面上具有同质性。“就替代性而言,良好的信用可以大大减少对法律的需求,节约交易成本。”“就互补性而言,信用和法律常常是互为加强的。一方面,由于大量的交易合同是不可能完备的,如果没有信用,法律也无能为力;另一方面,如果没有完善的法律,人们守信的积极性就可能大大降低。”在中国背景下的信用治理和监管实践,不仅可以降执法成本,还可以促进国家内部权力的整合,并促使国家权力进一步向社会领域延伸。诚实信用既是一种道德要求,也是存在于私法和公法运行中的重要法律原则,同时,信用也是一种制度层面的规制工具。在此基础上的信用监管不但是精细化的监管,而且也是与激励相容的监管。

在私法领域,民商法强调了交易主体之间恪守信用,不进行欺诈的要求;在公法领域,诚实信用原则、信赖利益保护原则等作为行政法的重要基本原则,是依法行政的重要体现。在信用监管工具的运用方面,信用监管是新型市场监管的基础。2021年12月国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》指出,要强化以信用为基础的数字经济市场监管,建立完善信用档案,推进政企联动、行业联动的信用共享共治格局,为构建共享经济领域的信用治理机制提供了重要的政策依据。

在构建新型监管机制的背景下,信用机制成为了市场经济主体参与市场共治的重要途径。在政府为单一主体的市场监管模式下,政府通过文件审批、线下执法等方式对市场秩序进行监管。而在信用机制下,除政府外,其他市场和社会主体都被纳入到治理主体范围中来。政府、司法机关、第三方征信机构通过将信用相关信息予以披露,能够使其他市场主体更多地关注自身的信誉,引导其自觉遵守市场交易规则。

在监管模式上,信用监管可以破除分业监管和属地监管的弊端。信用监管是全方位的监管,无论是共享资源的提供者、共享资源的消费者还是共享平台,都成为了信用机制规制的对象。信用监管也是全过程的监管,贯穿了事前、事中和事后整个流程。在事前通过信用预警提醒交易风险;在事中通过信用评价信息筛选交易对象,约束交易行为;在事后通过信用惩戒惩罚失信主体。同时,信用监管也是更为精细化的监管,在信用监管中,针对不同主体的信用情况,按照信用高低进行分级分类,分别采取不同强度的监管手段,从而实现了监管资源的合理配置。

(二)共享经济与信用机制的耦合

1.信任是共享实现的前提。共享经济强调所有权与使用权的相对分离,素未谋面的陌生人基于平台进行线上和线下的互动分享资源的使用权。这种交易双方为陌生人之间的交易,在如何识别交易对象是否可靠时,信用机制为其提供了参考依据。通过平台将共享经济参与主体的履约信息依法进行采集、归集、共享、披露、利用,基于这些信息,可以大致勾勒出交易相对方的信用轮廓。基于提供的信用信息,共享经济参与者可以采取比较理性的决策,对于失信主体可以采取防御性的手段,对于守信主体则可以积极同其开展交易,降低了交易成本。

2.信用为共享经济参与者提供激励。在市场经济中,市场引发的问题是靠市场培养起来的“声誉”来部分解决的,它使共享经济的参与者在权衡收益与成本的前提之下,保证相关主体不会有意无意地“透支”其声誉,而是主动选择履约守法,从而提高自己声誉。正如启蒙思想家孟德斯鸠所言,“虽然欲望可能会促使他们做坏人,然而利益却阻止他们这样做。”

对于共享资源的提供者而言,良好的信用能够为共享资源供给者带来较好的信誉,从而提高其市场评价。资源使用者更多地会依靠已经公开的评价选择交易对象,具备更好信誉的资源供给者能够获得更多的交易机会,从而增加收益。因此,提高自身信誉既是资源供给者所追求的目标,同时也是其提供优质产品或者服务的结果。

对于资源的使用者而言,较低的信誉则会带来较高的使用门槛,如较高的押金、限制享受某些权限等,而较高的信誉则会享受如先用后付、免押等诸多便利。因此,信用机制为资源使用者提供了诸多激励,使其不断提升自己的信誉,从而能够享有更多的信用便利。

对于共享平台企业而言,平台的信誉度是平台交易环境的反映,它决定着平台的用户黏性。平台的交易环境越好,那么不仅能形成比较稳定的用户来源,同时还能吸引更多的用户参与到交易中来。信用机制提供了一种激励相容的机制,平台为了自身利益不得不去主动维护好内部的市场生态,自觉建立起相关机制引导用户履约守法。

3.信用维持共享经济持续发展。信用机制加强了对用户的约束。对于资源的所有者而言,其面临着共享物被损坏、盗窃等风险。同样,消费者也对共享者所提供的商品或服务的质量、安全性等产生一定的担忧。通过引入信用评价,对于在履约过程中的违约、造成共享物品严重损坏的消费者,视情况降低其信用评价或者限制其一定的权限,能够倒逼消费者规范自身行为。与此同时,信用机制为消费者提供了某种合理的救济与保护:在诉讼成本过高的情况下,通过给予差评的方式为消费者提供了及时、有针对性的情感宣泄,也有助于强化消费者对经营者的声誉约束。

信用机制同时也规范了资源提供者的行为。就使用者而言,被信任者所展示出的专业能力与个人特质会影响信任关系的建立。共享资源的提供方并非专业人员,其兼职性、业余性会存在一定的信任风险,而共享物品的安全问题、卫生问题以及相应的隐私保护问题本身就需要信任予以弥合。信用良好的共享平台能够有效提升参与者的体验和效率,增加平台的用户黏性。信用良好的共享产品提供者能够通过平台信誉评价系统获得较高评价,从而能够吸引更多的客户。这表明,信用机制发挥着特殊的产品服务质量控制功能,它会联合消费者一起不允许质量较差的产品和服务长时间占据太大市场,甚至有可能将之完全赶出市场。当一定规模的市场主体都这么做的时候,就形成了一套基于市场主体自我管理的信用激励和惩戒机制,将共享经济的信用水平维持在一个稳定状态,从而不断净化共享经济的市场环境。同时,通过引入信用机制,共享经济中采取的信用免押等模式加强了交易双方的信任,降低了共享门槛,同时压缩了押金的使用,可以在一定程度上减少平台企业利用押金进行无序扩张的趋势。

笔者认为,共享经济等新兴业态作为数字经济的典型,必然出现“数字经济信用化”的趋势。因此,在数字经济领域构建完善的信用信息传递、信用产品提供、失信惩戒等机制,是塑造共享经济发展信用环境的重要基础。

4.共享经济丰富信用信息来源。“十四五”规划提出要构建公共信用信息和金融等领域的市场信用信息融合机制,这就要求进一步丰富信用信息的维度,扩展来源,使信用信息能够进一步客观反映行为人的信用状态。

对于公权力主体而言,信息是一种重要的管理工具。传统意义上的经济信用主要来自金融信贷领域,反映的是一个人在金融等借贷方面的信用状况,其覆盖范围比较有限,对于没有发生金融借贷行为的用户而言,可能会带来评分结果不够客观。同时,信用信息只能反映行为人部分的信用状况,且主要集中在电商、互联网金融领域。而共享经济基于平台,且涵盖短租、交通出行、日常物品租赁等诸多领域,门槛低、用户参与多,需要尽可能多渠道采集用户信用信息,丰富信用信息来源,推动信用体系建设。

三、信用法治框架下共享经济的监管重构

(一)信用法治框架的选择要素

共享经济的发展重构了社会的信任体系,人际之间的信任从个别信任,转变为具有公共性的普遍信任,信任的来源从基于感性的认知转变为基于理性的判断。在这一转变过程中,需要有相应的制度为其背书,使之成为一种稳定的、常态化的机制。法律就成为构建这一正式制度框架的必然选择。

从信用法治的角度看,共享经济的监管目标就是要形成一种制度型信任(institutionaltrust)。而这种制度型的信任依赖于制度权力的分配。美国学者科尔曼认为,权力关系是一种特殊的社会关系,应当将权力关系作为持续给予信任(有时是相互信任)以及恪守信用的行动系统而进行分析,从而使人类回到“根本性”之路。笔者认为,制度性的信任构建离不开四个维度的体系构建:即共识、信息、包容、惩戒。

其一,共识是持续产生信任的前提。共识意味着需要建立相应的对话机制,减少分歧,通过相应的制度安排平衡各方利益。

其二,信息是信用机制发挥作用的载体。信息交换能够增加信任和共识。在共享经济中,信任与信用通过信息表现出来,因此共享经济呈现出了极高的信息依赖性。信息成为了判断相关主体信用状况的重要依据,以及双方达成交易的预设条件。同时,信用治理的内在逻辑在于对信息的披露和运用,即通过对“好行为”的褒扬和对“坏行为”的揭露以实现规制目标。通过引入信用机制,将失信主体的相关信息进行披露,“社会即刻以自身的方式进行审判”,“这是一种不需要经过司法权力的公正”,正如福柯所言,“这是一种透明的惩罚,只有灼灼的目光、窃窃的议论声和每个人的即刻审判——在需要时,每个人持续的审判。”

其三,包容是信任的应有之义。包容注重参与者的个体性追求,体现出对创新的鼓励和尊重。同时,包容同时也为其他主体参与治理提供了参与的框架,与治理理论形成了内在的统一。

第四,惩戒是维持信任的重要手段。信用机制要发挥作用,必须要有相应的惩戒机制。当社会成员之间的信用承诺关系被破坏时,法律必须对这一关系予以重申,惩罚是实现这一目的的有效手段。信用机制下的惩戒机制并非传统监管模式下的法律制裁,而是一种公私部门之间的双向互动,即基于失信信息公开而给失信主体带来的不利后果。这种不利后果,从短期来看,包括社会评价降低、交易机会减少甚至丧失、相关权利被限制或者剥夺,从长期来看,则体现为财富的创造能力受到限制。

笔者认为,失信惩戒大体分为平等民商事主体间的信用惩戒和依靠公权力实施的信用惩戒两大类。其中,由公权力机关实施的信用惩戒可能涉及减损他人权利、增加他人义务等惩戒措施,是法律规制的重点。

(二)监管规则:共享经济监管的法治化

1.信用监管工具的法治化。信用与法治作为治理方式,具有双向互动的关系。信用建设离不开法治的保障,信用入法不仅推动了法律的实施,同时也体现了法律本身的不断进化。而信用治理是提高基层渗透能力、制度治理能力的重要体现。信用治理有利于发挥“基层社会发育对于国家渗透能力提升的作用”,“确立了国家向基层社会渗透和基层社会向国家渗透的双向渗透模式”。信用监管具备相应的惩罚功能,其使用涉及到相关信用主体的权益。“在涉及惩罚或剥夺权益的场合,我们会用正当程序这样的程序保障来约束决策,这些程序设计往往是精细巧妙的,而且我们也可能(对决策者)赋予一项向公众承担说明责任的义务。”共享经济平台大多依靠用户评价、征信等机制对信用主体进行约束,相应的失信惩戒更多体现为市场性惩戒、社会性惩戒、行业性惩戒。但是,信用监管中的惩戒措施,则是以行政权等公权力为支撑的。因此,将信用监管工具纳入到法治轨道显得尤为重要。

信用监管工具作为一种监管和治理的手段,第一要素应当是合法性。国家治理体系与治理能力现代化的内在逻辑表明,国家与社会之间的信任关系作为贯穿于治理体系现代化合法性进程的一条主线,也构成了国家治理理论最基本的经验基础。信任需要以法治作为保障,信用建设也应当是政府运用法治思维实现社会治理的过程。围绕“社会信用体系”的立法和制度建设问题,党中央、国务院的相关顶层设计文件构建了信用治理的基本制度框架。在中央立法层面,据不完全统计,截至2021年11月,已有41部法律、49部行政法规专门写入了信用条款。同时,地方也在进行相关信用立法的探索工作。在社会信用体系建设不断向纵深推进的背景之下,构建以社会信用法为基本法、以相关专门信用立法为重要支撑的社会信用立法体系,已经迫在眉睫。

令人鼓舞的是,全国人大已经将社会信用法的制定列入三类立法规划,并提出要加快这部立法的进程。近年来,笔者牵头起草了《中华人民共和国社会信用法》及多部信用立法的专家建议稿,对信用在数字经济背景下的运用提出了学术设想和规则设计。随着《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治中国建设规划(2020-2025年)》等重要文件贯彻实施,我国的信用建设也将进入更加规范化、系统化、法治化的发展阶段,基于履约状态的经济信用立法以及基于遵守法律状态的公共信用立法,将为共享经济等新经济业态的发展及监管提供全新的信用法律工具。

2.合作共治的制度安排。现代社会是公私合作、民主参与的社会,市场的运行需要构建企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。“政府职能转变”“参与式民主”“自我规制的规制”构成社会治理创新的重要内涵,为开辟“公私合作”空间提供了前提、形式和保障。将信用机制引入到共享经济监管正是这种“公私合作”治理的典型实践。笔者认为,市场经济运行中,通过构建社会共治机制,可以对有害于经济社会的行为加以有效控制和监管。借助于法社会学者的分析范式,社会共治的精髓在于多元主体参与、多种方式并用,可以概括为三方控制机制:以市场主体自律为基础的第一方控制,以合同为基础的第二方控制,以第三方(政府、社会组织、社会公众等)为基础的外力控制。信用作为一种治理方式,为各个社会主体参与治理提供了可能途径:其一,通过倡导诚信价值伦理,督促各个主体主动践约和守信;其二,通过披露揭示失信主体,实现社会监督。

同时,民主参与是共享经济时代的必然反映。随着共享经济的深入发展,需要推进国家层面的法律制度规范与民间层面的创议权的良性互动,对公共利益、公平秩序和权益平衡具有重要影响的“赋权性”的民间创议,法律制度应当积极予以回应,积极推动制度变革。法治中国的建设推崇包容、互动、参与的价值导向,要求法律在整体上注重平衡多元主体的利益诉求,对各方利益表达保持包容、尊重和开放,从而构建民主参与的善治秩序。共享经济不仅实现了经济领域的共享,同时也对公共治理理念产生了反哺。共享经济的发展离不开相应的制度保障,而制度的制定则应当是各个利益主体互相博弈、互相妥协的过程,基于民主、参与理念下的规则建构能够提升各参与主体的信任感。良法善治必须有利于公民基本权益的保障、维护社会公共利益和促进产业健康发展等基本原则的实现。

创建基于共享经济的新业态、新模式的共同治理模式,也是从单一维度的国家构建,转向公私部门平衡治理、共建信任的重要努力,从而为良法善治奠定坚实基础。在合作治理的场域内,政府的主要职责包括进行信用法律体系框架的顶层设计,完善企业信用监管法规和标准,实施守信激励、失信惩戒,并通过社会共治,营造良好的社会信用环境。政府在这一过程中应发挥主导作用,这也是由治理的功能所决定的。因为,任何治理都是对权威的运用,没有权威也就没有治理。

(三)监管模式:基于信用的共治秩序

1.构建更加高效的信用信息传导机制。信用信息既是数字时代重要的执法资源,同时也是重要的监管对象。2020年5月,中共中央、国务院印发的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出“加快培育发展数据要素市场,建立数据资源清单管理机制,完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施,发挥社会数据资源价值。”因此,推动信用信息的有效传递,不仅要使信用信息的传递渠道畅通,同时也要求传递的信息本身也要“有效”。

一是要破除“信息孤岛”,促进公权力部门之间、市场主体与公权力部门之间信息数据的互联互通,建立以现代智能技术为依托的信息公示与共享制度。当前,信息的开放与共享已经成为了“互联网+”时代社会治理的基础性支撑,就共享经济而言,推动公共信用信息的有序开放,有助于降低平台内部的治理成本。开放共享成为了数字中国的重要特征,这在一定程度上促进了公共治理观念和方式上的变革。因此,需要从制度上完善政府、平台、信用服务机构的数据开放共享等体制,为共享经济的发展打下扎实的信息基础。明确相关信息的采集标准,建立开放共享标准和可操作流程。同时,根据《数据安全法》《个人信息保护法》等立法的相关要求,建立相应的信息分级制度,对姓名、定位信息、通讯方式、各类账户、健康状况等涉及用户隐私、敏感数据的搜集和使用加以规范,维护用户对个人信息的选择权,通过授权的方式增强数据收集和使用的自主性;明确信用机构接入的资质要求、信息脱敏处理要求、信息使用的范围和信息接入程序等,规范信用服务机构对于数据的使用,降低信用评价的成本,保护数据安全和用户隐私。

二是要丰富信用信息维度。随着信用内涵和外延的不断丰富,传统的信贷记录尽管能够为评价个人的信用水平提供参考,但是这并不意味着其能够在社会环境中具备良好的信用表现,同时对于不经常参与信贷活动、没有信用历史的人,则难以评价其信用好坏。当下,评价某个个体的信用状况,不能仅仅考虑其履约还款能力,而是应当对其个人的基本诚信素质、履约守法的客观能力、日常履约守法的行为表现等社会行为和信用素质都考虑在内,进行综合考察。因此,只有尽可能多地去扩展信用信息的维度,才能形成对信用主体更加立体、更加丰富的信用画像,从而能够更客观、更科学地反映用户的信用状态。

三是要加强对数据和信息的治理。信用信息传递的效率不仅需要量的积累,更要有质的突破。当下一些平台出现了大量的虚假评价,不能如实反映相关主体的信用状态。因此,一方面需要进一步开展有针对性的整治,对于虚假评价、恶意刷单、网络水军等依法追究相关法律责任,同时借助技术手段对虚假信息、错误信息进行及时治理,维护良好的信息生态;另一方面,作为交易基础设施供给方的平台经营者,既要防止操作评价、偶然概率、互惠偏差等问题,例如消费者为了获得共享资源提供者的优惠或减少麻烦,弱化差评导致信用机制失真,也要配套异议处置机制,保护平台内共享资源提供者的商誉,在制止虚假好评的同时避免恶意差评,避免声誉机制扭曲。

2.构建以平台企业为支点的层级监管。数字时代的“去中心化”过程进一步加速了“陌生人社会”的形成,社会成员的“原子化”趋势愈发明显,同时在网络虚拟空间又呈现出以平台为支撑的“再中心化”特征,平台发挥了重要的解构和重组功能。共享经济的运行都是围绕平台企业展开的,平台既是连接供需两端和服务上下游的桥梁和中介,同时也是撮合交易、降低交易成本、分享交易收益的营利实体。

平台基于其市场参与主体的信息优势,也同时具有自身的利益诉求,这就使得平台的内生性治理成为了可能。因此,以平台为支点,创新政府与平台企业之间的监管合作机制,建立起“政府—平台—用户”的层级监管模式成为了共享经济监管的理性选择。

在这一模式中,平台企业基于对交易主体在交易过程中产生的信用信息形成内部的治理生态。首先,共享经济平台企业依托掌握的交易一手信息,通过算法来构建实时的交易监测和服务,供应商和用户的行为表现可以依法或依平台规则进行追踪与评论,创造了一个“乌托邦式”的类似于全景敞视主义的场域。通过公示平台内的评价信息,纾解了信息偏在问题,用户可以对交易的风险进行预判,进而决定是否进行此项交易,这使存在不良行为的参与者难以持续产生交易,减少了市场失灵的风险。其次,平台企业掌握了交易双方的信息,撮合双方交易,在整个交易过程中处于主导地位,从而为在交易的场域内对违法违约等失信行为进行惩戒提供了保障。再者,共享平台通过披露既往的交易评价,从而建立起较为系统完备的声誉机制用以区分用户,使优等用户的信用优势得以显现,差等用户予以淘汰,这种各个主体之间的互相监督有利于形成平台的内生性治理。

政府对于共享平台的监管,需要在监管体制及技术工具等方面进行突破。在监管体制上,以综合执法改革为契机,整合与共享经济相关的横向监管部门,并将与共享经济相关的执法权力提升至较高层级的监管部门。通过制定相关立法以及监管部门之间的联席会议制度、监管协作备忘录等形式加大沟通协调力度,进一步整合监管资源,强化统一监管职能,将相关协调机制予以固定和优化。在监管技术上,依法合规建立公共信用信息与市场信用信息的融合共享机制,丰富信用信息维度,便于监管部门能够及时掌握相应情况,发挥对平台企业的督促作用。当前,以大数据和算法为支撑的社会信用体系,已经不再是简单的守法或守约问题,凸显“算法行政”特征的信用监管正在演进为数字化的治理工具。

构建双重监管体系是一种监管模式的创新,但是这种创新绝不意味着政府将自身的监管职责让位于其他主体,而是需要进一步强化政府自身的责任。政府在构建平台监管制度时,应当审慎评估监管工具的运用,既要注重相关措施的可操作性,同时也应当注意控制相应的成本。

3.建立以信用评价为依据的分级分类监管。根据《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)等文件,信用分级分类监管是指一种根据不同监管对象的不同信用状况实施不同监管措施的监管方式。对市场监管部门而言,信用分级分类监管的关键,一是对参与主体进行信用分级分类评价,即信用评价;二是根据分类结果采取相应监管措施。在经济或金融领域普遍存在的信用评价机制近年来受到学者的关注,同时监管部门也开始借鉴商业评级机制的运行逻辑尝试在部分监管领域实施企业信用风险分级分类管理机制。在共享经济监管领域引入信用评价机制,并以此为依据建立起分级分类的监管机制,有利于实现共享经济的精细化监管。

构建科学合理的信用评价机制,首先需要建立系统完备、相对统一的信用评价标准。标准需要对资源提供者的信用与共享资源本身的信用进行适度区分,细化对共享资源的质量评价、资源提供者的服务评价等内容。其次,对共享资源提供者建立相应的电子信用档案,档案内容包括法律主体性质(自然人或者企业)等基本信息、监管处理信息、投诉差评信息以及依法应当记录的其他信息,从而便利对相关主体进行周期性的信用安全状况评价。另外,需要根据共享经济发展过程中出现的新情况、新问题对评价标准进行动态调整。

后续的监管措施以分级分类为基础,主要包括:一是对共享资源的提供者进行开展“双随机、一公开”的监管手段。对于共享房屋、共享汽车等涉及到人身安全等重点领域,需要构建更加高效严格的信用管理机制。根据抽查检查结果,对于风险等级较高的共享资源提供者,要进一步增加检查的频次和强度。“双随机”抽查检查结果应当及时通过共享平台公布并进行充分运用,保障相关用户的知情权和监督权。二是将信用联合奖惩接入共享经济领域,强化对行为人的信用约束和激励。例如,根据共享资源提供者的信用状况以及法律主体地位,依法确定市场准入问题,对于信用状况良好的主体,可以适当放宽准入门槛,而对于信用状况较差的主体,则可以采取较为严格的管理措施直至依法提高相应的准入条件。因此,在实施信用风险分级分类管理后,监管部门就可以按照企业的信用风险状况,对其采取有针对性的监管措施。同时,伴随着“双随机、一公开”“互联网+监管”、重点监管、信用监管等监管机制的综合协同作用,将有助于解决监管部门能力和资源不足等种种矛盾和问题,极大提升共享经济的监管效能。

结语(Conclusions)

共享经济作为一种新业态,冲击了以往的监管理念、监管方式,同时也为监管机制的创新提供了一种新的可能。共享经济通过互联网平台实现了陌生人之间的互动与交易,重构了社会信任。信用作为一种社会伦理,是所有市场参与主体的共同约束。共享经济的发展离不开信用机制的作用。面对日益复杂的市场监管环境和繁重的监管任务,政府对于简明有效的监管机制和连结公私部门的治理机制越发倚重。国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》第八部分“健全完善数字经济治理体系”关于强化协同治理和监管机制、完善多元共治新格局,尤其是关于加强信用监管、推进信用共享共治等方面的安排和部署,为构建共享经济的信用治理机制提供了具有顶层设计性质的实践指南。

在建设诚信社会的大背景之下,政府既以构建诚实守信的共享经济发展环境为目标,同时又将信用工具作为监管的重要手段,也即信用具有目标和工具两大价值。目前,我国的信用体系建设规模初具,对于整合碎片化的监管资源、创造规范有序的市场环境起到了重要作用。从未来发展来看,共享经济的发展需要进一步强化信用机制的作用,加快推进共享经济信用的法治化建设,为共享经济发展创造一个包容创新、安全有序的发展环境,使共享经济进入良性发展轨道。

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